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郭道平

2018-04-27 | 报告

兰德报告:防务评审的历史与政治

2018年4月25日,兰德公司发布题为《The History and Politics of Defense Reviews》的报告,其主要内容和观点如下:

防务评审涉及政治和分析两个方面。本报告考察了3个主要问题:(1)为什么防务战略评审流程有其自身的演进方式?(2)为什么花了很多时间和精力,制定出的战略却往往存在这样或那样的不足?(3)如何改变评审流程以制定出更好的战略?本报告借助主要和次要的信息源并利用采访所获得的第一手信息,首先回顾了冷战结束之后重要防务评审的历史,从1989-1992年的《基础军力》(Base Force)评审直到《2014年四年防务评审》(2014 Quadrennial Defense Review)。然后,探讨了这些防务评审背后的政治因素,以解释为什么它们往往倾向于维持现状,其中包括结构、人员和政治性因素,并预测了哪些因素(从预算到高层参与的时机)能使评审获得更具创新性的成果。为了充分利用这些防务评审的成果,报告向美国各军兵种、国防部及其它政府部门提出了一系列建议。报告最终认为,防务评审的核心要素是进行客观的分析,但客观地说它也是政治妥协的产物。因此,了解这些防务评审背后的政治因素有助于解释其演进方式、局限性以及今后如何最大限度地加快防务评审进程。

报告的主要发现如下:

• 几乎所有的官员都认为,最近25年,十几次主要的防务评审都没能在国家安全问题上给出令人满意的答案。

• 防务评审的人员安排以及撰写流程使得评审报告存在很大的片面性,结果往往提出了一些零碎而非导致根本性变革的建议。

• 评审往往未能预见到短短几年之内发生的重大地缘政治事件。即使评审能够做出正确预测,政策制定者通常也不愿对预算或规划做出重大改变,结果仅在数年甚至数月之后就陷入了危机。

• 高层领导的偏好往往决定了评审的重要性。

• 行政部门早先开展的评审往往比后来的评审更重要,因为新一届行政主管往往更倾向于在早先评审的基础上发起新一轮评审。

• 由非行政部门所作的评审往往鹰派色彩更浓,这既与参与评审的成员背景有关,也因为它们通常不必考虑预算限制。

• 政治环境与分析水平共同决定了评审报告的影响力。一些最具影响力的评审报告既有明确的政治目的,同时在分析上也精准到位。

报告提出的建议如下:

• 应认识到开展防务评审既要有政治意识,也要力求做到深入分析,应选出能驾驭复杂形势的评审人员。

• 各军兵种的高层领导应直接参与评审,因为最终必须由他们来阐明本军种的需求并为其争取资源。

• 以简单、非密的方式说明各军种的需求,以便外界能对各军兵种的预算进行评审以及更多的政策机构对其展开评审。

• 根据政治环境考虑并调整各军兵种的建议,以最大限度地节省资源。

• 行政部门应设置1年的缓冲评审目标日期,以最大限度地提高政策的灵活性。

• 设计出一个相对透明的军力规模构架,将相关数据提交给国会和更广泛的政策受众,但应留有余地来应对不可预测事件。

• 利用外部评审报告来争取额外的资源,但不要指望靠它们能在限定的预算范围内作出艰难的权衡。

• 认识到在高层领导参与并做出权衡的情况下,行政部门才能完成更具影响力的评审。

• 了解防务评审有其内在的片面性,应相应调整预期。

• 将防务评审视为讨论国家优先事项的开端。从这个意义上说,这防务评审给出的答案可能会激起国防部、国会和更广泛的政策机构展开政策讨论。

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