观点 2020-06-24 08:06

COVID-19对欧盟防务合作的影响

郭道平 摘自 英国查塔姆研究所网站

2020年6月17日,英国查塔姆研究所网站发布评论文章,题为“COVID-19 Strengthens the Case for EU Defence”,作者是欧洲项目副研究员爱丽丝·比伦-加兰。评论指出,COVID-19危机为欧洲防务合作带来了新的挑战,也带来了新的动力。但最终能够克服阻碍该进程的政治和战略障碍吗?

冠状病毒危机已在争夺资金和政治信誉,为欧盟的防务野心带来了新的挑战。在欧盟委员会试图维持一定的承诺的同时,COVID-19之后预算削减以及欧洲缺乏团结的前景,将在未来几个月的预算谈判中变得更加尖锐。尽管面临压力,成员国仍应抵制资金不足而又雄心勃勃的诱惑。欧盟防务合作的理由比以往任何时候都要强大。

自2016年以来,欧盟一直在建立新的防御工具,以应对其边界不断恶化的战略环境、英国脱欧带来的挑战以及对美国安全保障的怀疑。四年后,结果好坏参半。一连串的倡议导致欧洲委员会的作用越来越大,成员国的承诺也越来越大,重点是防务工业合作而不是防务行动合作。新工具包尽管有用,但仍未实现变革:毫无疑问,到目前为止,对欧盟来说是巨大的飞跃,但这只是捍卫欧洲的一小步。

危险在于COVID-19扰乱了欧盟防务政策的发展,阻碍了欧洲长期防务合作的潜力。

与以往一样,第一个障碍是金钱。COVID-19可能会对欧盟的防务经费产生两个直接影响:可用资金将减少,而国防将不再是重中之重。

首先,随着欧洲国家承受大规模的经济衰退,国防开支将承受压力。相比之下,在2008年金融危机之后的几年里,欧洲防务开支总共削减了约11%。现在,规模类似的国家预算削减将对欧洲的防务能力产生长期影响,限制各国对欧盟防御工具进行投资的能力,并使其无法达到国防开支接近国内生产总值(GDP)2%的北约目标。自2008年以来,欧洲的战略环境已大大恶化,如今,欧洲领导人更加关注其周围的多种威胁。但是,国防开支在一定程度上削减似乎是不可避免的。欧洲国家必须避免不协调的预算削减,并致力于在适当的领域里做到节省,同时保留必要的供应链或对关键研发的投资。

其次,防务在优先次序上可能延后,疫情引发了大量的紧急经济需求。甚至在冠状病毒袭击欧洲之前,拟议中的欧盟防务野心似乎也可能在2021-27年的下一个欧盟预算谈判中遇挫,在该预算中,诸如防务或“绿色新政”等新的优先事项要与传统的欧盟最爱(例如农业和对贫困地区的支持)争夺资金。

2020年初的初步预算提案建议,将新的欧洲防务基金(EDF)从原始的130亿欧元削减一半,目的是加强欧盟防务工业基础并鼓励联合研发和采购,削减下来的65亿欧元资金全部用于改善欧洲大陆的军事机动性。欧盟委员会最新的提案于2020年5月发布,发出了更为积极的信号。尽管仍远未达到最初的雄心壮志,但资金水平略高于疫情之前的提议,EDF和军事机动项目分别获得80亿欧元和15亿欧元。

成员国眼下将需要就欧盟委员会的提案进行谈判。一些国家已经对降低了雄心表示震惊和失望,但各方都有自己的优先事项——法国为国防基金争取更大的盘子,而中欧和东欧国家以及跨党派的欧洲议会议员赞成规模更大的军事机动项目。未来几周内,他们将不得不说服其它成员国,即确保充足的国防资金仍然是优先事项。

如果最终协议接近于最新提案,将出现令人失望但并非灾难性的结果,而且会发出一个信号,即尽管存在COVID-19,欧盟也不想完全放弃其长期目标。

加强欧盟防务的第二个障碍,是欧洲的团结和政治意愿。如果欧洲国家认为在危机时期会相互支持,那么欧盟的防务项目才有意义。与欧盟面临的许多重大问题一样,团结统一是至关重要的问题。成员国仍在努力克服政治和战略障碍,以共同投资所需的工具和能力,并将其运用到联合行动之中。如果欧盟要与北约一起成为欧洲安全的有效框架并成为其可靠的伙伴,那么政治意愿至关重要。如果对疫情和随后的衰退反应处理不当,可能会进一步削弱欧盟成为重要防务角色所需的整体凝聚力。

同时,推进欧盟防务政策的理由从未如此令人信服。其中的逻辑是地缘政治和经济。在跨大西洋关系紧张的情况下,欧洲面临美中竞争的威胁,建立更加协调一致、有效和自力更生的欧盟其好处显而易见。此外,由于面临严重的经济衰退,成员国可以通过集中和共享其稀缺的军事资源并利用规模经济来获得更多收益。德国、法国、意大利和西班牙国防部长最近给欧盟合作伙伴的联合信件,以及在6月16日国防部长视频会议之前分发的法德政策文件,表明人们越来越认识到了这一点,即使在那些受疫情打击最为严重的国家中也是如此。

COVID-19和经济衰退将迫使欧盟正视其优先事项。欧盟要实现“战略自主”的目标,还有很长的路要走。但是,当前的危机为欧洲防务合作成为欧盟复苏的一部分提供了更多的理由,而且有明显迹象表明,欧盟委员会和一些成员国已经认识到这类项目的重要性和紧迫性。现在他们必须去赢得这场辩论。

(欢迎转载,转载请标明引自“航空工业信息网”)

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